调研 || 在职公务员兼任仲裁员相关问题研究——以H省为例

在职公务员兼任仲裁员相关问题研究——以H省为例河南省高级人民法院民三庭

仲裁是我国法律规定的民事纠纷解决制度，也是国际通行的纠纷解决方式。充分发挥仲裁在尊重当事人意思自治和便捷、高效解决纠纷等方面的作用，对完善多元化纠纷解决机制，公正及时解决矛盾，妥善化解纠纷，维护社会稳定，促进改革开放具有重要意义。为推动仲裁事业的健康快速发展，党的十八届四中全会提出了“完善仲裁制度，提高仲裁公信力”的改革任务。而仲裁员的身份和素质直接影响到案件裁决的质量及仲裁公信力。公职人员兼任仲裁员参与仲裁案件并领取报酬，相关裁决作出后，一方当事人往往以公职人员违规兼职为由申请撤裁，并对公职人员职务行为的廉洁性提出质疑，客观上也不利于仲裁公信力的提升。一、在职公务员兼任仲裁员及收费情况实践中，在职公务员兼任仲裁员现象并不少见，以笔者所在的H省为例，全省18个仲裁委共聘任仲裁员2687人，除40人为专职仲裁员外，其余2647人为兼职仲裁员。兼职仲裁员中主要群体系律师，有1486人，占比56.14%；银行、协会、医院等行业专家有368人，占比13.90%；具有在职公务员身份的为363人，占比13.71%。从在职公务员隶属单位情况看，房管局、法制办、司法局、市场监管局、公安局、财政局人数较多，总人数为263人，占公务员兼任仲裁员总数的72.45%。对于仲裁员办案酬金支付，各仲裁委一般都制定有仲裁员办案酬金支付办法。根据支付办法的规定，兼职仲裁员在不办理案件时并无固定报酬，仲裁员酬金一般是在案件审结后，根据案件受理费的一定比例进行支付。具体酬金数额根据仲裁委所在地域、案件难易有所不同。以某仲裁委为例，目前仲裁庭（由首席仲裁员1名，边裁仲裁员2名组成）办案报酬区间为1000元——38000元之间，如以最高报酬领取标准38000元计算，首席仲裁员可以领取报酬19000元，2名边裁各领取9500元。
二、问题分析一是在职公务员兼任仲裁员与《中华人民共和国公务员法》规定不符。对于在职公务员兼任仲裁员的问题，国务院办公厅1995年7月28日颁布的《重新组建仲裁机构方案》规定：“国家公务员及参照实行国家公务员制度的机关工作人员符合仲裁法第十三条规定的条件，并经所在单位同意，可以受聘为仲裁员，但是不得因从事仲裁工作影响本职工作”。该规定对在职公务员兼任仲裁员未作出禁止性规定。实践中，仲裁委聘任在职公务员兼任仲裁员大多也是依据该条规定。但对于在职公务员兼职问题，颁布在后的2005年《中华人民共和国公务员法》第四十二条规定：“公务员因工作需要在机关外兼职，应当经有关机关批准，并不得领取兼职报酬。”根据该条规定，公务员兼职仅限于工作需要，且应当经有关机关批准，还不得领取兼职报酬。而公务员在仲裁机构兼任仲裁员，显然不属于因本职工作需要。同时，兼职仲裁员在不办理案件时虽并无固定报酬，但一旦担任仲裁员办理案件，则必然要收取报酬，报酬数额虽不畸高，但仍与《中华人民共和国公务员法》的规定相悖。二是不利于仲裁公信力的提升。公务员的职责在于处理公共事务，其身份具有特殊性，在其长期工作实践中容易形成以公共利益为导向的思考方式。但仲裁相比于其他争议解决方式，在制度设计上更具有民间性，更尊重当事人自由意志的选择。此时，在职公务员的行政色彩必然与仲裁的民间性发生冲突。在职公务员兼任仲裁员的比例过高，会淡化仲裁的民间性本色。同时，仲裁委聘任在职公务员为仲裁员，客观上使得仲裁委更容易得到政府的支持，使其在与其他仲裁机构竞争中占据优势。而公务员也可以通过仲裁员的身份提升自己。这样的“交易行为”让人对仲裁的公信力产生质疑，危及仲裁制度的实质。根据《中华人民共和国仲裁法》以及相关司法解释的规定，仲裁庭的组成或者仲裁的程序违反法定程序是撤销仲裁裁决或申请不予执行仲裁裁决的法定理由。实践中当事人以仲裁员系在职公务人员为由申请撤裁或不予执行中仲裁裁决的案件数量虽不高，但此类案件当事人情绪往往比较激烈，息诉罢访工作难度大，不利于仲裁公信力的提升。三是不利于构建专业化的仲裁员队伍。专业性是仲裁的特色之一。商事争议往往涉及较为复杂的经贸和技术问题。因此，将争议交由相关专业的专家来裁判显然更具有权威性和可执行性，亦更能为当事人所接受。但在目前仲裁机构仲裁员的构成中，在职公务员以及职业律师所占比例过高，其他行业的专家仅占很小的比例。专业化的仲裁员队伍难以构建。同时，在由官员仲裁员组成的仲裁庭中，非官员仲裁员或者下级官员仲裁员畏于其权势，可能不愿、不敢发表不同意见，影响仲裁的公正性。三、相关建议一是对于在职公务员兼职问题，因施行在后、效力等级更高的《中华人民共和国公务员法》已经作出了不同于国务院办公厅《重新组建仲裁机构方案》的规定，且2019年10月份生效的新法官法、检察官法中也均明确规定了法官、检察官不得兼任仲裁员。故对于实践中大量出现的仲裁委聘任在职公务员兼任仲裁员的行为，应明确予以禁止。二是《中华人民共和国仲裁法》虽然规定了担任仲裁员的条件，但由于缺乏统一的资格和准入制度，实践中都是由仲裁委自行聘任，仲裁员的素质难以保证，身份较为多样。在仲裁员管理方面，虽然各个仲裁委均制定了多项规章制度，但对面向社会聘任的仲裁员，特别是官员仲裁员，很难起到有效的制约作用。中央办公厅、国务院办公厅2018年12月31日印发的《关于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意见》中明确要求要“改进仲裁员选聘和管理工作”。根据该意见要求，建议探索构建仲裁员执业统一资格和准入制度，强化对仲裁员的内部监督和管理。三是应扩大各行各业的专家仲裁员比例，合理配置各种成分的仲裁员，满足当事人选择的需要，积极发挥仲裁的专业性特色，提升仲裁服务经济社会发展能力。鼓励根据不同案件性质和矛盾纠纷解决需求，聘任不同专业、不同领域的专业人士担任仲裁员，建立分类别、适用多层级需求的专业化仲裁员队伍，使仲裁真正成为具备自身特色的、与诉讼并举的争议解决方式。四是构建司法和仲裁机构各个工作环节之间的衔接机制。仲裁司法审查案件的处理结果，往往会对仲裁程序的进程和裁决效力产生直接影响。为确保案件处理结果的准确性，避免因对仲裁案件审理情况掌握不够而造成案件处理失当，法院与所在地市仲裁委应建立日常沟通联络机制，加强业务交流，强化信息共享。共同探讨实践中出现的疑难问题，凝聚共识。